Le royaume Viking est réputé en Gaule pour la suprématie de son Etat providence. Parmi les nombreux avantages dont bénéficient ses habitants, les congés parentaux en constituent un des plus emblématiques, souvent cité en exemple. Il est vrai que la Suède est le pays européen affichant la plus grande générosité sur ce point.

Le tableau suivant fournit un résumé des caractéristiques des congés parentaux dans les deux pays :


Elles sont très simples en Suède, tandis que la France offre plusieurs options, dont les conditions varient (1). On peut cependant facilement observer les grandes différences de principe entre les deux pays. Tout d’abord, et contrairement à la perception commune, la France offre un congé potentiellement beaucoup plus long. Cependant au-delà du congé maternité sa rémunération est assez faible (530 euros par mois) et liée à la sortie totale ou partielle du marché du travail. Le retour à l’emploi n’est assuré qu’en cas de congé parental non rémunéré. Il faut donc choisir entre congés payés et retour garanti à l’emploi. De plus les congés se conforment à l’esprit général des politiques familiales en France qui sont biaisées en faveur des familles nombreuses, c’est-à-dire à partir de trois enfants. La Suède considère au contraire que les parents doivent pouvoir concilier vie professionnelle et parentale, sans perte majeure de salaire, en partie par principe d’égalité entre les sexes. L’assurance du retour à l’emploi à l’issue du congé est donc absolument indissociable du congé en lui-même. Le congé parental est extrêmement flexible, de plein temps à huitième temps et valable sur une très longue durée, pour permettre de rester en contact avec son travail. Ce couplage emploi – congé parental constitue la première différence fondamentale entre les deux pays. La deuxième vient du fait que l’allocation parentale suédoise est directement proportionnelle au salaire, tandis que la France offre une allocation fixe. En cela elle suit la majorité des pays européens. Il faut cependant avouer qu’il est difficile de faire une comparaison claire entre pays, tant les paramètres de la politique familiale sont nombreux. Mais là encore, la Suède affiche plus de simplicité, avec des bénéfices sans conditions et un souci permanent de préserver l’emploi des femmes et d’encourager les pères à prendre leurs congés parentaux, tandis que la France multiplie les différentes allocations disponibles, parfois sous conditions de ressources. Malgré ces différences, les deux pays font souvent figure d’exception en Europe pour leur générosité. Si la France peut paraître avare par rapport à la Suède, elle est pourtant dans le groupe des pays généreux en Europe en termes de bénéfices pour les nouveaux parents.

La Suède se distingue aussi de la France, ainsi que de la plupart des pays européens, par le profil de sa fertilité depuis plusieurs décennies. Le graphique suivant trace l’évolution du nombre moyen d’enfants par femme en Suède, en France et la moyenne dans le reste des pays de l’UE15 de 1960 à 2006 (le nombre moyen d’enfants par femme représente le nombre moyen d’enfants qu’une femme aurait au cours de sa vie si à chaque âge de sa vie elle avait le taux de fertilité qu’ont actuellement les femmes de cet âge) (2).


Les deux pays ont vu leur fertilité décliner au cours du temps, suivant en cela l’évolution européenne. Cependant la Suède a une fertilité très volatile alors que dans les autres pays la fertilité a chuté de manière plutôt monotone avant de se stabiliser. La France constitue là encore une exception puisque son taux de fertilité augmente régulièrement depuis 1994 (bien que lentement au vu des évolutions suédoises présentes et passées). Le profil dit « en montagnes russes » de la Suède est unique et s’explique en partie par les caractéristiques des congés parentaux que nous avons déjà relevées.

A partir du milieu des années 60, le taux d’activité des femmes a fortement augmenté passant de 65% en 1970 à plus de 80% en 1980. Les femmes ont été encouragées à travailler et plusieurs réformes ont été faites dans ce sens, avec un souci croissant d’égalité entre les sexes. En 1971 la taxation des époux sur leurs revenus joints, qui pénalisait l’entrée des femmes sur le marché du travail, a été abandonnée au profit d’une taxation individuelle. Ces changements rapides ont été accompagnés par une chute constante de la fertilité, jusqu’en 1980, de manière similaire aux autres pays développés (voir graphique). A l’époque la Suède constituait l’exemple parfait d’une société avec une forte participation des femmes sur le marché du travail, et en conséquence une natalité faible, bien inférieure au seuil de renouvellement des générations. Le nombre moyen d’enfants par femme était alors bien en dessous de la moyenne des autres pays de l’UE15. Les pouvoirs publics s’en inquiétèrent, décidèrent de financer le premier Swedish Family Survey et initièrent de nouvelles réformes.

En 1980 une réforme importante des congés parentaux était mise en place. Il était décidé que l’allocation perçue par les parents après la naissance de leur enfant de rang N devait être la même que celle perçue après la naissance de l’enfant de rang N-1, à la condition que la durée entre les deux naissances n’excédât pas 24 mois. En 1986 l’intervalle était étendu à 30 mois. Cette mesure, couplée avec le fait que l’allocation est directement proportionnelle au salaire, crée une « prime de vitesse ». Pour comprendre cela, il faut considérer que beaucoup de femmes travaillent à temps partiel à l’issue de leur congé parental pour s’occuper de leurs enfants. Elles perçoivent alors un salaire plus faible. La prime crée donc une incitation à espacer stratégiquement les naissances pour éviter une baisse de l’allocation parentale.

Peut-on expliquer la remontée soudaine du nombre moyen d’enfants par femme en Suède après 1980 par cette mesure ? Pour y répondre il est nécessaire de savoir que la descendance finale (le nombre d’enfants par femme d’une génération donnée) est restée très stable au cours des générations, comme on peut le voir ici à la page 13. Notre graphique du taux total de fertilité ne traduit donc pas une hausse de la fertilité de chaque femme mais plutôt un changement dans le profil de fertilité à chaque âge. Rappelons que le nombre moyen d’enfants par femme fait l’hypothèse que chaque femme suit la distribution actuelle du taux de fertilité par âge. Prenons un exemple très simple où toutes les femmes d’une génération ont leurs enfants exactement au même moment de leur vie et que l’âge au premier enfant est toujours 25 ans. Avant la réforme, supposons que toutes les femmes ont deux enfants au cours de leur vie, le premier à 25 ans, et le deuxième a 30 ans. Le nombre moyen d’enfants par femme est donc de 2. A l’instant de la réforme en 1980, les femmes de 25 ans ont toujours leur premier enfant, mais il devient plus intéressant d’avoir le deuxième enfant avant d’atteindre 27 ans. Les femmes de 27 ans vont donc avoir un deuxième enfant immédiatement, tandis que celles de 30 ans, ont aussi leur deuxième enfant, comme initialement prévu. Le nombre moyen d’enfants par femme est alors de 3. Cependant si les mères de 27 ans n’ont finalement que deux enfants alors la descendance finale sera de deux pour toutes les générations. Le déplacement du profil de fertilité au cours des âges a donc gonflé le nombre moyen d’enfants par femme. C’est exactement ce qui s’est passé en Suède. Il ne faut pas pour autant en conclure que cette bulle n’est qu’artificielle et ne se traduit pas par un phénomène réel. En pratique cette hausse se traduit bien par un plus grand nombre d’enfants à un instant donné puisque les naissances se rapprochent. Elle a donc des implications, notamment au niveau de la gestion des crèches et écoles, mais aussi en terme de renouvellement des générations. Une chute du nombre moyen d’enfants par femme signifie aussi que les générations futures auront des tailles plus faibles. A partir de 1980 les femmes ont donc rapproché leurs naissances, mais ont gardé le même nombre total d’enfants. Les démographes Jan M. Hoem, puis Gunnar Andersson ont bien montré ce phénomène. Les économistes Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie de l’Université de Stockholm ont aussi récemment étudié ce rapprochement entre les naissances, ainsi que d’autres conséquences sur lesquelles nous allons revenir. Ce changement brusque dans le profil de la fertilité est donc le résultat direct de cette réforme et de la proportionnalité de l’allocation au salaire. Le graphique suivant est tiré d’un article de Per Pettersson-Lidbom et Peter Skogman Thoursie et trace l’intervalle moyen entre deux naissances d’une même mère par année. En aucun cas il ne prouve que la réforme a causé le rapprochement des naissances (ce qui est montré dans l’article), mais il illustre bien le changement dans la planification des naissances après 1980.


A la fin des années 90, la Suède n’illustrait plus du tout le cas du pays où les femmes travaillent et où en conséquence la natalité est basse, mais l’inverse : un pays ayant réussi à intégrer les femmes dans le marché du travail sans sacrifier sa natalité. Notez bien que la montée du nombre moyen d’enfants par femme a été spectaculaire. En 1990 la Suède avait le plus haut nombre moyen d’enfants par femme de l’UE15, juste au dessus du seuil de renouvellement. Cependant la Suède allait de nouveau expérimenter un brusque changement de sa fertilité. Les causes tiennent, là encore, aux particularités de la « prime à la vitesse » et de l’allocation parentale. Entre 1990 et 1993 la situation économique s’est brutalement dégradée, le taux de chômage passant de moins de 2% à plus de 9%. Ces plus mauvaises conditions ont entraîné une baisse des revenus des femmes et/ou les ont poussées à retarder leur entrée sur le marché du travail. Etant donnée la structure des congés parentaux qui poussent les futures mères à atteindre un niveau de revenu aussi haut que possible avant la première naissance, le ralentissement économique a entraîné une chute de la fertilité, essentiellement par son impact sur les femmes sans enfant. Dans un pays comme la France où l’allocation parentale n’est pas liée au revenu, cet effet n’existe pas. On s’attendrait même à un effet opposé puisque le congé parental constitue une assurance contre les chocs économiques négatifs. En Suède la chute a été aussi spectaculaire que la montée : du haut du classement des pays de l’UE15 en 1990, elle était juste en dessous de la moyenne de ces pays en 1998. Depuis quelques années l’économie du pays est repartie à la hausse, et la fertilité avec. Le nombre moyen d’enfants par femme était le troisième plus élevé de l’UE15 en 2006, derrière la France et l’Irlande.

Des changements apparemment marginaux de politique publique peuvent donc avoir des effets importants. Ces fluctuations ne sont pas qu’anecdotiques. Elles sont particulièrement larges et à un niveau administratif local les fortes variations de taille entre des générations proches pose un véritable problème de gestion des crèches et des écoles. Mais il existe aussi d’autres conséquences, moins évidentes. Nous avons vu que suite à la réforme de 1980 les naissances ont été rapprochées dans le temps au sein des familles. Per Pettersson-Lindbom et Peter Skogman-Thoursie ont montré que la réforme a entraîné une chute des performances scolaires des enfants à l’issue de l’école obligatoire, et aussi diminué le nombre d’enfants en études supérieures. Si les causes restent à déterminer, ils avancent l’idée d’une dilution de l’attention parentale et des ressources financières. La réforme de 1986 qui a étendu le délai maximum entre les deux naissances de 24 à 30 mois pourrait donc avoir des effets bénéfiques inattendus.

Pour conclure, toute la politique familiale est particulièrement populaire en Suède et n’a été modifiée vers moins de générosité que lors des difficiles années 90, avant de revenir récemment à son niveau habituel. L’administration suédoise veille à sa bonne application et va d’ailleurs jusqu’à envoyer des lettres aux parents qui utilisent moins de la moitié de leurs 480 jours de congés parentaux pour les encourager à en profiter ! Le seul souci qui semble préoccuper les gouvernements suédois sur ce sujet est la toujours forte inégalité en pratique des congés parentaux entre le père et la mère. Seuls 2.6% des couples partagent également leurs congés ce qui ne satisfait pas du tout l’idéal scandinave d’égalité entre les sexes. Pour contrer cela 60 jours des 480 de congés sont réservés au « co-parent » (en pratique le père puisqu’il prend moins de congés). Devant l’inefficacité de la mesure, le gouvernement actuel envisage d’octroyer un bonus financier aux couples qui partageraient leurs congés équitablement.

Et tout ça à seulement 2h de drakkar de Lutèce…


NOTES :
(1) Quelques précisions : le congé parental en Suède a un plancher de 20 euros par jour qui concerne aussi les parents qui n’ont jamais travaillé. Par ailleurs le plafond varie selon les conventions d’entreprise, il peut être plus élevé, voire supprimé. C’est également vrai en France pour le congé maternité. Il faudrait aussi ajouter que les pères suédois ont droit à 10 jours de congés en plus et qui leur sont réservés, rémunérés à 80% de leur salaire.

(2) L’ UE15 est constituée des pays membres de l’Union Européenne avant le 1^er janvier 2004.

_Emmanuel_

La semaine dernière, une controverse s’est emparée du village d’ordinaire paisible des Gaulois d’Ecopublix. En réaction à un post qu’Olivier Bouba-Olga a consacré à la question de l’effet des allocations chômage sur l’emploi, il nous avait paru nécessaire de nuancer un peu les conclusions de l’étude empirique citée par notre collègue blogueur : celle-ci tendait à discréditer l’argument selon lequel la générosité des allocations chômage était en partie responsable du niveau de chômage élevé rencontré dans certains pays de l’OCDE, à commencer par le nôtre. Un grand banquet ayant permis d’apaiser les esprits et de faire converger les points de vue, le temps est venu pour nous de revenir sur quelques-uns des problèmes posés par l’assurance chômage.

En Gaule, il est devenu quasiment impossible de discuter de l’avenir des dispositifs d’indemnisation du chômage sans susciter cris d'orfraie et prises de positions tranchées : à un extrême, on trouve les croisés de l’antifraude qui réclament à grands cris l’organisation d’une grande battue nationale pour débusquer les faux chômeurs ; à l’autre extrême, les défenseurs autoproclamés des droits des chômeurs qui ne voient de salut que dans l’abrogation des mesures de contrôle de la recherche d'emploi et le versement à tous les chômeurs d’un revenu inconditionnel égal au Smic. À l’image du débat sur le salaire minimum, les réactions épidermiques qui accompagnent les propositions de réforme de l’assurance chômage laissent le champ libre aux idéologues de tout poil, trop heureux de confisquer le débat en jetant l’anathème sur quiconque ose émettre une opinion divergente. Et ne venez pas leur parler de statistiques et d’études empiriques ! Ils vous les jetteront à la figure en vous rappelant, au cas où vous l’auriez oublié, qu’ « on peut tout faire dire aux chiffres »…

Force est pourtant de reconnaître que les chiffres sont têtus et qu’ils cadrent mal avec la réalité tantôt apocalyptique, tantôt angélique, que décrivent les principaux acteurs du débat sur l’assurance chômage : les cas de fraude avérée aux Assédic (on se souvient de la fameuse escroquerie aux « kits Assédic ») restent ultra-minoritaires et d’un coût limité pour les finances publiques ; quant à penser qu’on atteindra le plein emploi en abolissant le contrôle des chômeurs et en rendant les allocations chômage encore plus généreuses, c’est oublier un peu vite que les chômeurs, comme tous les autres acteurs économiques, répondent aux incitations.

Imaginons un instant qu’on décide de sortir de ce schéma binaire et qu’on accepte d’examiner froidement et sans parti pris idéologique les enjeux soulevés par l’assurance-chômage. Quels enseignements peut-on tirer de l’analyse théorique et des études empiriques consacrées à ce sujet ?

On peut commencer par se demander ce qui justifie l’intervention publique en matière d’indemnisation du chômage. Cette indemnisation répond à une fonction d’assurance contre l’amputation de revenu qui résulte de la perte d'emploi, afin de permettre aux individus de lisser leur consommation tout au long du cycle de vie, où alternent périodes d’emploi et de chômage. Cette fonction d’assurance aurait pu être prise en charge par le marché si le risque de chômage ne présentait pas un certain nombre de caractéristiques qui limitent l’efficacité des mécanismes d’assurance privée : d’une part, le risque de chômage se prête mal à un calcul statistique et prévisible à long terme, dans la mesure où il est intimement lié à une conjoncture macroéconomique très incertaine ; d’autre part, la couverture privée du risque de chômage engendrerait immanquablement des phénomènes de sélection adverse qui obligerait les assureurs à exiger des primes de risque très élevées de la part individus présentant les « moins bons » risques (en l'occurrence les individus les moins qualifiés), voire à les exclure purement et simplement de la couverture, ce qui irait à l’encontre de l'objectif d’équité et de redistribution entre classes de risques qu'on fixe à la protection sociale.

Si les particularités du risque de chômage expliquent que tous les pays développés aient opté pour l’intervention publique en matière d’assurance chômage, les modalités de cette intervention varient beaucoup d’un pays à l’autre. En France, le système de protection contre le risque de chômage, créé en 1958, combine deux régimes : le régime d’assurance chômage d’une part, financé par les cotisations salariales et patronales, géré par l’Unedic et mis en œuvre par les Assédic qui versent les allocations ; le régime de solidarité d’autre part, financé par le budget de l’Etat, qui prend le relais du régime d’assurance pour les chômeurs qui ont épuisé leurs droits.

Le hic, c’est qu’il existe de bonnes raisons de penser que la fonction d’assurance contre le risque de chômage entre en conflit avec le second objectif poursuivi par le système d’indemnisation du chômage : inciter les chômeurs à retrouver un emploi le plus rapidement possible. Ce phénomène est un exemple classique d’aléa moral. En effet, sous la triple hypothèse que le montant des allocations influence l’effort de recherche d’emploi, qu’un effort de recherche accru augmente la probabilité de retrouver un emploi et que cet effort est difficilement observable, une indemnisation plus généreuse du chômage aura tendance à retarder le retour en emploi, poussant mécaniquement le taux de chômage à la hausse. Cette prédiction est celle de la plupart des modèles dits de « search » : une allocation plus généreuse diminue l’attractivité relative de la situation d’emploi par rapport à la situation de chômage, ce qui augmente le salaire minimum qu’un chômeur est prêt à accepter pour reprendre un emploi et par conséquent allonge la durée au cours de laquelle il va rester au chômage.

L’idée selon laquelle la générosité des allocations chômage tendrait à ralentir le retour en emploi des chômeurs repose donc sur des arguments théoriques solides. Mais étrangement, les études empiriques réalisées sur données individuelles ne sont parvenues au mieux qu’à mettre en évidence un effet relativement modeste du montant des allocations sur les flux de retour en emploi.

Comment expliquer ce paradoxe ? Une analyse théorique plus attentive révèle qu'en réalité, l’impact des allocations chômage sur les flux de retour vers l’emploi est sans doute ambigu. Une caractéristique institutionnelle des allocations chômage longtemps négligée par les économistes est qu’elles ne sont versées que pour une durée limitée. Or cet aspect a priori anodin modifie substantiellement l’analyse, comme le montrèrent les économistes Dale Mortensen et Kenneth Burdett à la fin des années 1970 : dans ce cas en effet, une indemnisation du chômage plus généreuse tend certes à augmenter l’utilité associée au chômage, mais contribue également à accroître l’utilité de la reprise d’un emploi, dans la mesure où cet emploi donnera droit plus tard à des allocations plus généreuses en cas de licenciement. Le bénéfice qu’un individu retire de la reprise d’un emploi ne se limite donc pas au salaire associé à cet emploi, mais comprend également l’éligibilité aux allocations chômage. En amputant l’utilité associée à un emploi de cette seconde composante, la réduction des allocations chômage diminue les incitations à reprendre un emploi. Ce phénomène, baptisé entitlement effect (effet d’éligibilité) vient contrebalancer l’effet « désincitatif » traditionnellement attribué aux allocations chômage. Lequel de ces deux effets domine l’autre dépend du temps qui sépare un chômeur de l’extinction de ses indemnités. Pour comprendre cet argument, comparons la situation d’un salarié qui vient de perdre son emploi à celle d’un chômeur en fin de droits. Comment une diminution des allocations chômage modifiera-t-elle les comportements de ces deux individus ? Dans le cas du salarié récemment licencié, elle va réduire le flux de revenu associé à l’état de chômeur et le pousser à accroître son effort pour retrouver un emploi, cet effet dominant la réduction de l’attractivité d’un emploi futur (liée à la diminution des allocations auquel cet emploi donnera droit en cas de licenciement) ; dans le cas du chômeur en fin de droits, la situation est tout à fait différente : n’étant plus éligible pour les allocations, la réduction du flux de revenu associé au chômage ne modifiera pas son utilité présente, mais diminuera son incitation à reprendre un emploi (car celui-ci donnera droit à des allocations moins généreuses en cas de licenciement). L’existence de cet « effet d’éligibilité » est un des éléments permettant de comprendre pourquoi le taux de retour en emploi ne paraît pas empiriquement très sensible au montant (ou à la durée) des allocations chômage.

Il ne faudrait pas conclure hâtivement de ce qui précède que les allocations chômage constituent un levier d’action inefficace dans la lutte contre le chômage. L’analyse économique montre en effet que l’organisation concrète des dispositifs d’indemnisation du chômage est susceptible d’accélérer la reprise d’un emploi. Un certain nombre de réformes pourraient même permettre d’améliorer l’efficacité d’assurance chômage tout en le rendant plus équitable.

Le principal enseignement qu’on peut tirer des études empiriques réalisées en France et à l’étranger est que les systèmes d’assurance chômage les plus efficaces sont ceux qui savent adapter la structure des incitations à l’hétérogénéité de la population des chômeurs : incitations financières fortes, contrôle et sanctions pour les plus qualifiés, « profilage » et accompagnement et pour les moins qualifiés.

Commençons par nous intéresser au cas des chômeurs les plus qualifiés (les cadres en particulier). En ce qui les concerne, le système français d’indemnisation du chômage paraît franchement inadapté : les allocations chômage auxquelles ils peuvent prétendre leur procurent un revenu compris entre 60 et 70% de leur salaire antérieur et sont versées pendant une durée comprise entre 7 et 23 mois. Or un certain nombre d’indices tendent à montrer que ce système ralentit sensiblement le retour en emploi de ces chômeurs. Une comparaison rapide avec les systèmes d’assurance chômage en vigueur chez nos voisins européens montre que l’indemnisation du chômage est en France particulièrement généreuse à l’égard des salariés les plus qualifiés, parce que le montant mensuel maximum de l’allocation y est le plus élevé parmi les pays européens. Le graphique suivant indique le pafond de l'allocation chômage mensuelle dans 12 pays européens au 1er juillet 2007 (source) :


On constate que la France occupe la première place avec un montant maximal égal à 5467 euros, loin devant des pays comme le Danemark (1985 euros), l’Italie (985 euros) ou encore la Grande-Bretagne (386 euros).

Dans ces conditions, quoi de plus normal pour un chômeur qualifié que de retarder le moment où il va reprendre un emploi ? La générosité des allocations dont il bénéficie, couplée à la relative facilité avec laquelle il peut retrouver un emploi, explique que nombre d’entre eux attendent d’avoir épuisé leurs droits pour reprendre un emploi. Ce phénomène est particulièrement accentué pour les chômeurs dont le dernier salaire est supérieur à 2000 euros par mois, comme on peut le constater sur le graphique suivant, extrait d’un article de Brigitte Dormont, Denis Fougère et Ana Prieto. Ce graphique indique pour la période 1986-1992 l’évolution taux de reprise d’emploi pour différentes tranches de salaires en fonction de la durée d’indemnisation du chômage :


De manière particulièrement frappante, il apparaît que le taux de retour à l'emploi des individus à hauts salaires de référence croît de manière spectaculaire juste avant le 14e mois d’indemnisation, date qui correspondait à cette époque à la chute de l'indemnisation et au passage en allocation de fin de droits. Autrement dit, un grand nombre de chômeurs qualifiés attendent jusqu’au dernier moment avant de reprendre un emploi alors qu’ils auraient pu le faire plus tôt.

Une telle situation apparaît à la fois inefficace et inéquitable : elle prolonge inutilement l’indemnisation de certains chômeurs et coûte très cher à l’assurance chômage. Dans le rapport qu'il consacra à l'aide au retour à l'emploi, le Cerc indiquait qu'une réduction du plafond maximal de l'allocation à 1500 euros (c'est-à-dire pratiquement comme en Allemagne) concernerait 14,6% des allocataires et entraînerait un gain pour l'Unedic de 2,75 milliards d'euros par an. Or une telle somme pourrait permettre d'améliorer considérablement l'accompagnement des chômeurs les moins qualifiés, ceux-là mêmes qui éprouvent de réelles difficultés à retrouver un emploi. De nombreuses études empiriques montrent que le suivi personnalisé des chômeurs constitue une méthode efficace pour favoriser leur réinsertion durable sur le marché du travail, à condition d'aller de pair avec un système de contrôle assorti de sanctions. Les systèmes suisse et britannique ont de ce point de vue fait l’objet d’évaluations positives : les sorties de chômage sont d’autant plus élevées que la crédibilité des sanctions est forte.

En matière de réforme de l’assurance chômage, il semblerait donc que l’avenir soit aux solutions différenciées : plafonnement du montant des allocations chômage, dégressivité importante, définition précise d’un emploi convenable et sanctions immédiates (suspension des allocations pour une période déterminée) en cas de refus injustifié pour les chômeurs qualifiés, mise en place d’un accompagnement personnalisé (autrement plus ambitieux que ce qui en tient lieu aujourd'hui) combinant bilan de compétences et aides à la recherche d’emploi pour les chômeurs les moins qualifiés, pour lesquels les sanctions et réductions d’allocations ne sont que d’une efficacité limitée. Inutile de dire qu’une telle réforme n’a aucune chance d’aboutir tant que l’Unedic (qui verse les allocations chômage) et l’ANPE (qui contrôle la recherche d’emploi) continueront à fonctionner comme deux entités séparées.

Quant à savoir si on pourra convaincre un jour ceux qui défendent bec et ongles l’assurance chômage à la française qu’un système qui taxe les pauvres pour financer les vacances des traders n’est pas forcément le plus juste qui soit, c’est une autre paire de manches.

Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu’ils font.

_Julien_

L'incidence fiscale (= qui paie réellement les impôts) figure en bonne place sur le podium des concepts économiques les moins bien compris par les hommes politiques, les journalistes, les juristes, voire par certains économistes plus ou moins autoproclamés. Il y a quelques mois de cela, Markss de Libertés réelles avait rédigé un très bon post qui reprenait le cours d’économie de base à ce sujet. La répétition étant la meilleure des pédagogies, nous avons souhaité nous joindre au choeur des autres économistes gaulois pour combattre une méconnaissance aux conséquences dévastatrices pour la qualité du débat public ! Ne pas comprendre l’incidence fiscale, c'est se condamner à passer totalement à côté des enjeux de la TVA sociale, des déductions d’intérêts d'emprunt immobilier, des baisses ciblées de cotisations sociales… et plus généralement de tout ce qui touche à la fiscalité ! Nous continuerons à taper jusqu’à que cela rentre dans la tête des Gaulois!

A première vue, le titre de ce post (« Qui paie les impôts ? ») paraît bien naïf. Pour beaucoup en effet, la réponse à une telle question frise la lapalissade : le consommateur paie les impôts sur la consommation, les ménages paient l’impôt sur le revenu, les sociétés paient l’impôt sur les sociétés, les salariés paient les cotisations salariales et les patrons les cotisations patronales ! Voilà encore un bel exemple de la parfaite inutilité des économistes qui pensent avoir réinventé le fil à couper le beurre pour nous expliquer des évidences !

Vraiment ? Prenons un exemple très simple : les cotisations salariales. Légalement, elles sont payées par les salariés. Mais imaginons qu’à chaque augmentation de cotisations, les salariés parviennent au cours des négociations salariales à obtenir des augmentations de salaire. Qui finira alors par payer ces cotisations salariales ? Réponse : l’employeur. Prenons l’exemple inverse avec les cotisations patronales : si lorsque les cotisations sont augmentées, les salaires nets sont réduits, qui paie en réalité ces cotisations patronales ? Réponse : les salariés. Ce que les économistes appellent l’incidence fiscale, c’est l'analyse de la répartition de la charge d'un impôt, autrement dit : qui paie vraiment telle ou telle taxe? Et cette réalité ne dépend pas du nom de l’impôt ou de son détail juridique. Elle ne dépend que trois éléments : l’offre, la demande et le niveau de concurrence. Trois concepts que les économistes passent leur temps à étudier.

Pour être sûr de bien comprendre, prenons un contre-exemple cité par Greg Mankiw : il y a quelques mois, le gouverneur de l’Illinois a décidé d’introduire une cotisation patronale pour financer des dépenses de santé (une très bonne politique en soi) mais, pour être sûr que les cotisations seraient bien payées par les employeurs, il a fait figurer dans la loi la disposition suivante : « les cotisations patronales ne peuvent être déduites du salaire net ou des autres avantages des salariés ». Est-ce qu’une telle loi a des chances d’atteindre son but ? Vraisemblablement pas. Car ce qui compte, ce n’est pas la loi, mais bien la négociation des salaires entre employés et salariés. Sans ces cotisations sociales nouvelles, les employés et les employeurs auraient pu s’accorder sur une augmentation de salaire plus importante. Pour déterminer qui paie réellement l’impôt, il faut pouvoir comparer la situation qui prévaut en présence de l'impôt à un contrefactuel fictif (« quel aurait été le salaire brut sans impôt ? ») et celui-ci dépend du pouvoir de négociation des employés et des employeurs en matière de fixation du niveau du salaire ou, pour utiliser le jargon des économistes, de « l’élasticité de la demande et de l’offre de travail ». A ce titre, la distinction administrative entre cotisations patronales et cotisations salariales n’a aucun fondement économique (l’effet peut être différent à court ou moyen terme). Selon l’offre, la demande ou le degré de concurrence, ce seront les salariés ou les employeurs qui paieront les cotisations patronales et salariales. Le nom de l’impôt n’y changera rien, pas plus que la répartition légale entre cotisations salariales et patronales ! Pour citer Paul Krugman « aucune politique ne peut aller à l’encontre de la loi de l’offre et de la demande ». Cela ne signifie nullement que la politique soit par nature impuissante, mais qu'on ne peut rédiger des lois efficaces en ignorant les principes économiques.

Reprenons. Le premier concept fondamental de l’incidence fiscale est que celui qui paie légalement une taxe n’est pratiquement jamais celui qui la paie réellement. Les erreurs de raisonnement associées à la méconnaissance de cette règle sont innombrables.

On ignore ainsi souvent que les entreprises ne paient pas en général l’impôt sur les sociétés : la charge de cette impôt est transmise à ceux qui possèdent ces entreprises (les actionnaires), à ceux qui travaillent pour elles (les salariés, sous la forme de diminutions de salaires) ou encore à ceux qui achètent les produits de ces entreprises (les consommateurs, sous la forme d'augmentations de prix).

Un autre exemple est celui de l’impôt sur le revenu. Il est essentiellement payé par les ménages car ceux-ci ont peu de moyens pour transférer cet impôt sur d’autres groupes de l’économie (seuls les salariés dont les qualifications sont extrêmement rares – chanteurs, footballeurs, traders, etc. – peuvent annuler en partie une augmentation de leurs impôts en obtenant un accroissement de leur rémunération). Mais même à ce niveau très simple, certains indices révèlent que l’impôt sur le revenu n'est pas acquitté uniquement par les ménages. Par exemple, le fait que les banques proposent des comptes d’épargne fiscalisés avec un taux d’intérêt brut plus élevé que celui des comptes d’épargne défiscalisés est un signe qu’une partie de l’impôt (ou plutôt de la déduction d’impôt) est reporté sur (capturé par) les banques.

De manière encore plus flagrante, les différences de prix pratiquées entre les tarifs déclarés et les tarifs "au noir" des entrepreneurs en bâtiment indiquent qu'une partie des impôts nominalement payés par les entrepreneurs sont transférés sur le consommateur lorsqu'il choisit de déclarer les travaux qu'il souhaite effectuer.

Dès lors, comment savoir qui paie in fine l'impôt ? C’est là la deuxième règle de l’incidence fiscale : finira par payer la taxe celui qui ne peut la faire porter sur d’autres acteurs de l’économie. Dans le jargon des économistes, c’est le côté « le plus inélastique du marché » qui paie l’impôt.

Prenons des exemples simples. Imaginons qu'un impôt sur les canettes de Coca-Cola soit instauré. Les consommateurs pourront alors choisir de boire du Pepsi qui n’est pas taxé. Si Coca continue à vendre sa canette au même prix qu’avant (hors taxe), personne ne va acheter du Coca (sauf les fans de la marque qui sont prêts à payer du Coca plus cher que payer moins cher du Pepsi). S'il y a beaucoup de consommateurs prêts à changer pour Pepsi, on dira que la demande est élastique (sensible au prix). Dans ce cas, qui paiera la taxe sur le Coca? Réponse : le producteur de Coca, à moins de perdre une bonne partie de ses clients.

Imaginons maintenant qu'on augmente brutalement le taux de taxation de tous les produits de consommation : les consommateurs auraient-ils les moyens de ne pas payer entièrement cette augmentation ? Il ne pourraient y parvenir qu'en réduisant leur consommation pour accroître leur épargne, mais comme l'épargne n'est que de la consommation différée, cette stratégie ne changerait rien à l'affaire : ils finiraient quand même par régler l'addition. La demande de consommation étant peu élastique au niveau général des prix, on considère généralement que la TVA est payée en grande partie par les consommateurs (pas totalement car l'incidence fiscale de la TVA dépend également du niveau de concurrence sur le marché des biens et services, un aspect sur lesquel nous reviendrons dans un prochain post).

L'analyse économique de l'incidence fiscale produit donc des résultats pour le moins contre-intuitifs : les entreprises ne paient pas l’impôt sur les sociétés, il n'existe aucune différence entre cotisations patronales ou salariales, la TVA est en général payée par les consommateurs bien qu'elle soit formellement acquittée par les entreprises, etc. Le point fondamental est que l’effet distributif des impôts dépend de façon essentielle de l’incidence fiscale. Des impôts perçus par le public comme redistributifs (cotisations patronales) peuvent être antiredistributifs en réalité. Et quoi de plus agaçant pour un économiste que d’entendre des partis politiques, des syndicats ou même des universitaires se déclarer au nom de la justice sociale favorables à des dispositions fiscales dont l'analyse économique révèle qu'elle pèse en réalité sur les plus pauvres ! Pour connaître l’impact de chaque impôt, il faut connaître la sensibilité des prix à la demande et à l’offre, le degré de concurrence sur différents marchés. Des études empiriques sérieuses sont donc nécessaires. Nous nous intéresserons aux différents impôts pour voir de quelle manière les mécanismes discutés dans ce post peuvent orienter des propositions de réforme de la fiscalité française. Gabrielle a déjà évoqué la déduction des emprunts immobiliers. Clément prépare une analyse gauloise de la TVA sociale… ainsi que les autres politiques à venir de nos chefs gaulois pas toujours très bien inspirés...

Et par pitié, FAITES TAIRE LE BARDE ATTALIX !

_Antoine_

Dans son dernier post, Olivier Bouba-Olga revient sur le débat autour de l'effet des allocations-chômage sur l'emploi, en relayant une critique récente des travaux empiriques consacrés à cette question. La critique peut se résumer en une phrase : ce n'est pas parce que les allocations-chômage sont importantes qu'il y a du chômage, c'est parce qu'il y a du chômage qu'elles sont importantes. A Ecopublix, nous avons trouvé cette présentation un peu rapide et partielle. C'est pourquoi il nous a paru utile d'effectuer un petit retour aux sources.

Le reproche que l’on peut adresser à Olivier Bouba-Olga est de n’avoir pas fait la traduction complète de la discussion que l’on trouve sur le post de Dani Rodrik. Celle-ci présente l’article au cœur de ce débat et un commentaire critique du prix Nobel d'économie James Heckman. Derrière ce débat, il y a pratiquement une cinquantaine d’articles de qualité qui ont été consacrés ces dernières années à cette question. La fin du post se termine par une phrase qui laisse à penser que la recherche la plus récente met en évidence une causalité inverse, ce qui est tout à fait faux à la lecture de l’article et de sa critique.

Ce qui nous a également gêné dans le post d’OBO est la traduction de l’expression « the OECD, the IMF and the conventional view among many academics » par « L’OCDE, le FMI, en France le Medef… ». N’est-ce pas disqualifier un peu facilement les analyses consacrées aux rigidités du marché du travail ? Ne peut-on parler de la manière dont fonctionne l’assurance chômage sans passer nécessairement pour un vilain-économiste-ultralibéral-agent-du-grand-capital ? La phrase de Heckman, citée par Rodrik, qui devrait figurer dans un post francophone est celle-ci: "This is not as much about dogmatism or conspiracy as it is about good science".

Le fond du débat – sur lequel Ecopublix reviendra plus tard – est le suivant : théoriquement, on a des raisons de penser que l'incitation des chômeurs à retrouver un emploi dépend négativement du niveau des allocations-chômage mais, en même temps, il existe des pays (Danemark, Pays-Bas, Suède) où une forte indemnisation du chômage va de pair avec un taux de chômage faible. Confrontées à ce paradoxe, les études empiriques ont contribué à faire évoluer le débat en montrant que ce qui compte n'est tant sur le niveau des allocations-chômage que la manière dont elles sont organisées (profil d'indemnisation, accompagnement des chômeurs, contrôle et sanctions…). Bref, tout cela est plus compliqué qu’il n’y paraît, mais n'enlève rien au talent de blogueur d'OBO !

_Ecopublix_

Après un mois et demi de sieste, Ecopublix est de retour, avec des provisions de potion magique pour redoubler de force dans le débat ! Il était temps car en cette rentrée, l'analyse économique, claire, précise et bien documentée est à nouveau attaquée (si on prend au sérieux les récentes déclamations du barde Attalix).

En même temps, les débats économiques continuent à envahir le débat politique et la demande sociale pour une analyse rigoureuse et honnête des politiques économiques n'en devient que plus importante. A propos de la question de l'enseignement de l'économie, nous avions souligné que les économistes avaient des choses à se reprocher, qu'un fossé s'était créé entre une discipline de plus en plus technique et de moins en moins lisible par le grand public. Il est absolument impératif de changer cet état de fait.

C'est dans ce contexte que nous allons insister dès que possible sur des concepts économiques basiques. N'hésitez pas à nous adresser vos questions, ou vos critiques sur les points peu clairs de nos explications. Le défi est bien sûr de ne pas tomber dans la leçon de chose et de garder notre bonne humeur ! Pour cette rentrée l'équipe d'Ecopublix continuera son travail des quatre coins de l'empire romain : Overzelus est rentré à Lutèce, Noblabla part chez les Indiens d'Amérique, Dyslexix s'exile dans la campagne gallo-romaine du côté de Cergix, Aïvix a fini par fuir les Goths et revenir chez les questeurs de Lutèce et Effefix part pour un village de pêche au bord de l'Amstel. Manix et Capitalrix, quant à eux, restent à Lutèce et Petitsuix chez les Bretons. Nous accueillons enfin Kanelbullix, jeune professeur en expédition chez les Vikings. Spécialiste de l'économie du développement, il va aussi pouvoir apporter son expertise sur ces modèles nordiques dont on parle tant et que l'on connaît si peu.

_Ecopublix_